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Orçamento da União

Emendas de comissão: entenda o que são, por que foram vetadas por Lula e o impacto do veto no jogo político

Especialistas preveem ampliação das dificuldades de relacionamento do governo com o Congresso

Double | Brasília (DF) |

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Atritos com o Parlamento dificultam a realização de outros planos do Executivo, como a reoneração das folhas de pagamento - Leopoldo Silva/Agência Senado

O presidente Lula (PT) vetou um total de R$ 5,6 bilhões em emendas de comissão que estavam previstas para o Orçamento de 2024. A imprensa já havia antecipado a possibilidade de um corte, mas ele só foi confirmado na segunda-feira (22), com a sanção do texto, que foi publicado no Diário Oficial da União (DOU) na madrugada desta terça (23). Debatida e aprovada pelo Congresso Nacional, a proposta de Lei Orçamentária Anual 2024 – ou PLOA 2024, como é conhecida – projeta receitas para a União e fixa verbas a serem disponibilizadas para as diferentes instâncias do Poder Executivo, além dos valores de emendas parlamentares.  

No contexto do Poder Legislativo, as emendas são um instrumento que permite a deputados e senadores certo grau de influência no processo de elaboração e destinação do orçamento anual. Há diferentes tipos de emendas. As de comissão são de autoria dos colegiados legislativos permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado e constituem uma das formas de participação do Congresso no ciclo orçamentário do país.

O consultor e analista político Thiago Queiroz explica que, apesar de nos últimos tempos as emendas parlamentares terem caído na boca do povo como um mecanismo de teor negativo no ambiente político, a essência de sua existência não é algo avesso ao sentido da democracia.  “A participação dos parlamentares na definição do orçamento é positiva na medida em que eles estão mais próximos de suas bases e possuem maior sensibilidade sobre as carências locais.” 

Regras

Pelas regras vigentes, as comissões permanentes podem apresentar entre quatro e oito emendas, a depender de sua relação com as áreas temáticas previstas no orçamento. Na arquitetura legislativa do Senado, por exemplo, existem nove colegiados que podem produzir até oito emendas, entre elas a própria mesa diretora da Casa, enquanto as Comissões de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) e de Relações Exteriores (CRE) têm a prerrogativa de elaborarem até seis.  

Já na Câmara, instituição com um número maior de braços de atuação, 14 das 21 comissões técnicas podem elaborar até oito emendas, cinco colegiados podem apresentar até seis e um pode elaborar até quatro. A Comissão de Legislação Participativa (CLP) é a única que não tem essa prerrogativa. Diferentemente de outros tipos de emendas, como as individuais e as de bancadas, as de comissão não têm caráter impositivo e por isso podem ou não ser convertidas ao final em pontos da LOA. 


No Senado, existem nove colegiados que podem apresentar até oito emendas/ Senado/arquivo

O Orçamento de 2024 previa R$ 53 bilhões a serem canalizados para emendas parlamentares em geral, mais de R$ 16 bilhões deles para as de comissão, montante que ultrapassa o dobro do valor destinado a essa rubrica no exercício financeiro de 2023. Assim, o corte feito por Lula de mais de R$ 5 bilhões ultrapassa a faixa dos 30% previstos para esse fim e reduz a expectativa dos parlamentares de ampliarem sua influência sobre o jogo orçamentário, afetando, por consequência, os objetivos desses políticos, já que as emendas acabam sendo utilizadas como poderoso instrumento de multiplicação do seu capital eleitoral. 

“O veto presidencial teve, a meu ver, o objetivo de colocar a bola no centro do campo para permitir uma melhor negociação. É importante salientar que, no curso da tramitação do PLOA, o governo havia sinalizado acordo para os R$ 11 bilhões que foram mantidos na sanção. A medida certamente criará ruído na relação com o Parlamento, todavia, permitirá que o governo possa ter novos instrumentos de negociação para aprovação e implementação da sua agenda prioritária, especialmente a econômica”, analisa Queiroz. 

Histórico

Os analistas lembram que as disputas entre governo federal e Legislativo em torno das verbas públicas fazem parte da dinâmica do jogo democrático. “Esse cabo de guerra para o controle do orçamento sempre existiu e, desde o processo de redemocratização, foi utilizado como importante instrumento para fomentar o chamado presidencialismo de coalizão. Através dessa disputa, o governo conseguiria dialogar com o Congresso Nacional e utilizar o compartilhamento do orçamento como moeda de troca para implementação de sua agenda de governo”, resgata Thiago Queiroz.   

Até o ano de 2015, as emendas parlamentares em particular eram liberadas de forma discricionária pelo governo federal, ou seja, deputados e senadores apresentavam suas propostas e o Executivo decidia se iria conceder ou não as verbas e quando elas seriam disponibilizadas. “A vida inteira o Executivo foi o senhor do orçamento. Tanto é verdade que, quando tinha uma matéria relevante de interesse do governo para votar, a gestão condicionava a liberação de recursos à aprovação dessas matérias”, puxa pela memória o analista político Marcos Verlaine, do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), ao destacar a barganha política de que são alvo as emendas.


Fluxo de liberação de emendas dá o tom da relação entre governo e lideranças do Congresso, como é o caso do presidente da Câmara, Arthur Lira [à esq.] / Foto: José Cruz/Agência Brasil 

A situação começou a mudar em meio à frágil articulação política do governo Dilma (2011-2016), período em que o Legislativo foi ampliando gradualmente seu poder sobre o jogo. Um ponto no meio do percurso anabolizou ainda mais a força do Congresso diante do orçamento público: a aprovação da Emenda Constitucional 86, criada em março de 2015, que tornou as emendas impositivas e estabeleceu patamares mínimos para os valores a serem liberados pelo Executivo. O percentual previsto no texto é de 1,2% da receita corrente líquida do ano anterior. 

A situação foi evoluindo até se chegar à dinâmica do chamado “orçamento secreto”, gestado em 2020, durante o governo Bolsonaro, quando havia pouca ou nenhuma transparência sobre o fluxo das verbas. O desgaste multilateral gerado pela má fama dessa política chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF), até que, em dezembro de 2022, com Lula recém-eleito, a Corte julgou inconstitucional o orçamento secreto e limitou o uso dos recursos por meio da fixação de outras regras.

O professor e pesquisador Danilo Morais, mestre em Poder Legislativo pelo Centro de Formação da Câmara dos Deputados (Cefor) e atual doutorando da Universidade de Brasília (UnB), lembra que, diante da relevância que as emendas de relator foram adquirindo no jogo político em anos anteriores, as emendas de comissão tinham peso menor. Elas representavam uma fatia-limite de R$ 1,2 bilhão do orçamento público até 2022. Com isso, havia uma janela pouco significativa dentro da qual os parlamentares poderiam atuar para oferecer emendas que oxigenassem o orçamento da União em áreas como educação, saúde e outras relacionadas ao trabalho das comissões temáticas.

A importância dada por deputados e senadores a essa rubrica cresceu depois do julgamento do Supremo, a partir do qual houve um deslocamento de parte das verbas destinadas ao orçamento secreto para tais emendas. Foi assim que as emendas de comissão saltaram de R$ 1,2 bilhão no final da gestão Bolsonaro para os mais de R$ 16 bilhões previstos agora no governo Lula para 2024. 

“Só esse salto já evidencia uma estratégia de certa burla à decisão do Supremo no sentido de deslocar uma fatia significativa de um orçamento discricionário de uma rubrica pra outra. Essa estratégia parece indicar uma certa persistência de um problema político de base, que é o anseio do Congresso em ordenar uma fração cada vez mais crescente do orçamento público brasileiro para demandas que são, na verdade, ao fim e ao cabo, de ordem paroquial,” interpreta Morais. 

Desgaste

Passada a sanção do texto, já circula nos bastidores de Brasília (DF) a leitura de que o veto de Lula às emendas de comissão tende a cair no Congresso. No final de 2023, durante os debates sobre a PLOA, o Legislativo tentou aprovar uma espécie de calendarização para o pagamento dessas emendas por parte do governo, mas o Planalto vetou e o trecho foi retirado do texto. A tendência agora é, então, de uma continuidade dessa queda de braço em torno da rubrica, o que deve a ampliar o desgaste político na relação com os parlamentares.

“Dos quatro tipos de emendas ao orçamento existentes – individuais, de bancada, de comissão e de relator –, o Parlamento se empoderou de três, restando a ampliação de seus domínios apenas sobre as de comissão. Considerando o cenário, acaba sendo a última iniciativa para consolidação do empoderamento do Parlamento sobre o orçamento federal”, esboça o analista Thiago Queiroz.  


Na arquitetura dos três Poderes, Congresso Nacional vem ampliando sua influência através da batalha por emendas / Câmara dos Deputados/Arquivo

Para Danilo Morais, com a manutenção ou a derrubada do veto, os impactos do corte feito por Lula tendem a incluir uma ampliação da desconfiança da base parlamentar do Planalto sobre o governo em um cenário já bastante marcado por esse fator. Além disso, haverá maior incerteza na aprovação da agenda da gestão Lula este ano. “E nós temos dois fenômenos desagregadores. O primeiro é a eleição municipal, que já cria algumas fissuras pela própria configuração desafiadora do sistema federativo brasileiro. O outro é a votação da agenda de regulamentação da reforma tributária, prevista para 2024. Fecha-se aí, então, um cenário nebuloso para o governo já no começo do ano, trazendo um aumento de incerteza e dos conflitos, que já estavam em níveis bastante razoáveis no final do ano passado”, acrescenta o pesquisador.  

O tema do veto às emendas de comissão vem à tona no momento em que outras pautas corroem a relação entre ambos os Poderes. É o caso da reoneração da folha de pagamento para 17 setores da economia. Estipulada por uma medida provisória (MP) no final do ano, a pauta forçou a abertura de uma mesa de negociação sobre o assunto entre o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, e lideranças do Congresso, mas o tema segue sob impasse. Ao olhar para o cenário, o analista Marcos Verlaine considera que faltou perícia da gestão do PT para costurar a pauta. 

“Acho que o Haddad cometeu um erro. Essa MP poderia ter um outro destino e outro nível de discussão se antes de apresentá-la o governo tivesse chamado os empresários, os líderes parlamentares e os dirigentes sindicais pra discutir a reoneração. Eles não fizeram isso e o resultado é que os líderes querem atropelar a MP, as centrais sindicais se dividiram e os empresários estão batendo o pé, mesmo sabendo que eles não cumpriram alguns critérios [previstos na política de desoneração]. Agora ficou muito mais caro e difícil, por isso acho que o governo vai ser obrigado a negociar também o veto às emendas de comissão, pela própria natureza desse processo. Não vejo muito pra onde eles possam correr.” 

Edição: Matheus Alves de Almeida


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